全面介绍何为政府城投债，投资者必看(城投债投资逻辑)

纲要

一、财预89号文：定义中国版“市政收益债”

二、财预〔2017〕89号文原文（划重点）

三、财政部有关负责人答记者问

四、“市政收益债”将取代“城投债”？

法询精品课程

【8.26-27 北京】

【8月 上海】

一、财预89号文：定义中国版“市政收益债”

这次89号文刚刚出来时，笔者还以为是又出了一个新的“专项债”。

然而并不是。

与62号文的土储专项债和97号文的收费公路专项债，这两个文件的行文方式不同，这份89号文并没有太多的关于债券的额度管理、预算编制、执行和监督方面的细节。

相反，89号文这里所述的“项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券”，就笔者来看不是一个单一的“新”专项债券的名称。

而是对于“专项债务限额内统筹”、“项目能够产生持续现金流收入”、“使用项目取得的政府性基金或专项收入来偿还”的基金的总称。

比较有特色的是，在89号文件中，就在政策目标中明确：

...打造我国的地方政府“市政项目收益债”。

由此可见，此文的重点，既是为了对于中国版“市政收益债”的一个明确定义，同时，也是提醒外界：

不要认为这些债券还是依靠政府信用背书！

这些专项债券，是基于项目产生的稳定现金流作为还款来源！

为什么要特地发个文来说？

毕竟，实践中，不少还是情不自禁地感觉，地方政府的一般债也好，专项债也好，都还是有“政府信用背书”的。哪怕是62号文和97号文都强调了：

62号文：发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有 稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息， 实现项目收益和融资自求平衡。

97号文：发行收费公路专项债券的政府收费公路项目应当有 稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息， 实现项目收益和融资自求平衡。

但是大家是不是真的就能跟着认为，这些专项债就没有政府信用背书呢？

难说。

这样，这个89号文就粉墨登场了。

和50号文类似，没有什么新的东西，但是就是把大家以前有意无意忽视的那些政策意图进行重申，进行强调。

二、财预〔2017〕89号文原文（划重点）

关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知

财预〔2017〕89号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：

为落实《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）精神，健全规范的地方政府举债融资机制，经十二届全国人大五次会议审议批准，完善地方政府专项债券（以下简称专项债券）管理，加快按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券步伐，发挥政府规范举债促进经济社会发展的积极作用。

现将有关事项通知如下：

一、政策目标

坚持以推进供给侧结构性改革为主线，围绕健全规范的地方政府举债融资机制，依法完善专项债券管理，指导地方按照本地区政府性基金收入项目分类发行专项债券，着力发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，加快建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度，打造立足我国国情、从我国实际出发的地方政府“市政项目收益债”，防范化解地方政府专项债务风险，深化财政与金融互动，引导社会资本加大投入，保障重点领域合理融资需求，更好地发挥专项债券对地方稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的支持作用。

二、主要内容

（一）依法安排专项债券规模。

严格执行法定限额管理，地方政府专项债务余额不得突破专项债务限额。

各地试点分类发行专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排，包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。

（二）科学制定实施方案。

各省、自治区、直辖市、计划单列市（以下简称省级）财政部门负责制定分类发行专项债券试点工作实施方案，重点明确专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、分年度融资计划、年度拟发行专项债券规模和期限、发行计划安排等事项。

分类发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。

（三）加强部门协调配合。

省级财政部门负责按照专项债务管理规定，审核确定分类发行专项债券实施方案和管理办法，组织做好信息披露、信用评级、资产评估等工作。

行业主管部门、项目单位负责配合做好专项债券发行准备工作，包括制定项目收益和融资平衡方案、提供必需的项目信息等，合理评估分类发行专项债券对应项目风险，切实履行项目管理责任。

（四）明确市县管理责任。

市县级政府确需举借相关专项债务的，依法由省级政府代为分类发行专项债券、转贷市县使用。

专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由市县级财政部门会同有关部门提出建议，报省级财政部门确定。

市县级政府及其部门负责承担专项债券的发行前期准备、使用管理、还本付息、信息公开等工作。相关专项债券原则上冠以“××年××省、自治区、直辖市（本级或××市、县）××专项债券（×期）——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券（×期）”名称。

（五）推进债券信息公开。

分类发行专项债券的地方政府应当及时披露专项债券及其项目信息。

财政部门应当在门户网站等及时披露专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、专项债券规模和期限、发行计划安排、还本付息等信息。

行业主管部门和项目单位应当及时披露项目进度、专项债券资金使用情况等信息。

（六）强化对应资产管理。

省级财政部门应当按照财政部统一要求同步组织建立专项债券对应资产的统计报告制度。

地方各级财政部门应当会同行业主管部门、项目单位等加强专项债券项目对应资产管理，严禁将专项债券对应的资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保。

（七）严格项目偿债责任。

专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照该项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。

因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

三、工作安排

（一）选择重点领域先行试点。

2017年优先选择土地储备、政府收费公路2个领域在全国范围内开展试点。

鼓励有条件的地方立足本地区实际，围绕省（自治区、直辖市）党委、政府确定的重大战略，积极探索在有一定收益的公益性事业领域分类发行专项债券，以对应的政府性基金或专项收入偿还，项目成熟一个、推进一个。

（二）明确管理程序和时间安排。

各地在国务院批准的专项债务限额内发行土地储备、政府收费公路专项债券的，按照财政部下达的额度及制定的统一办法执行。除土地储备、收费公路额度外，各地利用新增专项债务限额，以及利用上年末专项债务限额大于余额的部分自行选择重点项目试点分类发行专项债券的，由省级政府制定实施方案以及专项债券管理办法，提前报财政部备案后组织实施。

为加快支出进度，实施方案应当于每年9月底前提交财政部。

试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种，是专项债务限额内依法开好“前门”、保障重点领域合理融资需求、支持地方经济社会可持续发展的重要管理创新，也有利于遏制违法违规融资担保行为、防范地方政府债务风险，机制新、任务重、工作量大。

请你省（自治区、直辖市、计划单列市）高度重视，将其作为贯彻落实党中央、国务院精神，防控政府债务风险的重要工作，加强组织协调，充实人员配备，狠抓贯彻落实，确保工作取得实效。

特此通知。

附件：

1.实施方案参考框架；

2.××专项债券募集资金管理办法参考框架

财 政 部

2017年6月2日

附件1：

实施方案参考框架

包括但不限于以下内容：

一、公益性事业领域项目（以下简称项目）主要内容；

二、项目重大经济社会效益分析，尤其是积极践行“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，促进地方经济社会可持续发展分析；

三、项目投资额、自有资本金及资本金到位情况、已有融资情况、项目建设计划及现状；

四、项目预期收益涉及的相关收费政策内容、收费政策合法合规依据、覆盖群体分布、预计产生反映为政府性基金收入或专项收入的稳定现金流收益规模分析（应当由独立第三方专业机构进行评估，并出具专项评估意见）；

五、项目预期收益、支出以及融资平衡情况（应当由独立第三方专业机构进行评估，并出具专项评估意见）；

六、项目融资计划，包括项目发行地方政府专项债券募集资金计划、分年专项债券发行规模和期限安排、专项债券投资者保护措施；

七、潜在影响项目收益和融资平衡结果的各种风险评估；

八、其他需要说明的事项。

附件2：

××专项债券募集资金管理办法参考框架

应当根据项目实施方案，参考《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）、《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）等制定。

主要包括但不限于总则、预算编制、监督管理、职能分工、附则等内容。

三、财政部有关负责人答记者问

稳步改革开好“前门” 着力打造中国版“市政收益债”

——财政部有关负责人就试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种答记者问

2017年8月2日 来源：预算司

近期，财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号，简称《通知》）。就此，财政部有关负责人回答了记者提出的问题。

一、问：试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种（以下简称“项目收益专项债券”）的背景是什么？

答：新预算法（2014年修订）和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）构建了地方政府举债融资机制的法律制度框架。

预算法规定，地方政府举债应当在国务院批准的限额内采取发行地方政府债券方式，除此以外不得通过其他任何方式举借债务。

国发〔2014〕43号文件进一步明确，对没有收益的公益性项目发行一般债券融资，主要依靠一般公共预算收入偿还，纳入一般公共预算管理；对有一定收益的公益性项目发行专项债券融资，以对应的政府性基金收入或专项收入偿还，纳入政府性基金预算管理。

按照党中央、国务院决策部署，近年来财政部坚持“开前门、堵后门”的理念，会同有关部门加快建立规范的地方政府举债融资机制，增强地方经济财政发展可持续。

为进一步开好政府规范举债的“前门”，在依法增加地方政府债务限额的同时，财政部积极推动完善政府债务管理机制，充分发挥政府债务限额资源的使用效益。

根据第十二届全国人大五次会议审议批准的《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》，近期财政部进一步加大工作力度，稳步推进完善地方政府专项债券制度。

印发《通知》，目的是指导地方在法定专项债务限额内，按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券，发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，同步研究建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度，立足我国国情、从我国实际出发，打造中国版的地方政府市政项目“收益债”。

做好这项工作，有利于依法开好地方政府规范举债的“前门”，保障重点领域合理融资需求，加大补短板力度，也有利于深化财政与金融互动，引导社会资本加大投入，更好地发挥专项债券促进经济社会持续健康发展的积极作用。

二、问：试点发展项目收益专项债券有什么重要意义？

答：在法定专项债务限额内，鼓励地方试点发展项目收益专项债券，是坚持以推进供给侧结构性改革为主线、健全规范的地方政府举债融资机制的重要举措，有利于防范化解地方债务风险。

一是坚持市场化改革方向。

试点发行项目收益专项债券，进一步强化了专项债券及对应项目信息披露要求，增加了地方政府债券信息透明度，有利于投资者增强识别和评估风险的能力，充分发挥信用评级、信息披露、市场化定价等市场机制激励约束作用，促进市场融资自律机制的形成，充分发挥市场机制的资源配置作用。

二是有效防控专项债务风险。

试点发行项目收益专项债券，依靠对应项目取得的政府性基金或专项收入偿还，明确了不同专项债券对应项目的偿债资金来源，探索实现不同类型地方政府专项债券“封闭”运行管理，有利于锁定专项债券风险范围，切实保护投资者合法权益。

另外，进一步开好地方政府规范举债的“前门”，有利于遏制违法违规融资担保行为，防范财政金融风险。

三是完善地方政府债券市场。

试点发行项目收益专项债券，有利于丰富地方政府债券品种、完善地方政府债券发行机制、提高专项债券流动性，提升地方政府债券市场化程度，吸引更多社会资本投资地方政府债券，发展和完善我国地方政府债券市场。

四是支持经济社会持续健康发展。

试点发行项目收益专项债券，是在法定专项债务限额内依法开好“前门”的管理创新举措。

优先选择土地储备、政府收费公路2个领域试点发行，并鼓励有条件的地方立足本地区实际开展试点，有利于在妥善控制专项债务风险的前提下保障重点领域合理融资需求，发挥专项债券积极作用，加大补短板力度，改善基本公共服务供给质量。

三、问：试点发行项目收益专项债券有哪些特点？

答：在法定专项债务限额内，试点发行项目收益专项债券是落实预算法和国发〔2014〕43号文件精神的重要举措，既与现行地方政府债务限额管理、预算管理政策高度衔接，又在规模管理、项目要求、发行方式、信息披露方面具有鲜明的特点。

一是债券规模。

严格执行法定限额管理，各地试点分类发行项目收益专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排，包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。

二是债券项目。

分类发行项目收益专项债券筹集资金建设的项目，应当能够产生持续稳定、反映为政府性基金收入或专项收入的现金流，且现金流应当能够覆盖专项债券还本付息。

三是债券发行。

项目收益专项债券严格对应项目发行，可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由省级财政部门确定。

四是信息披露。