潍坊峡山水生态旅游开发01号/02号政府债(潍坊峡山经济)

（来源：宁波市人民政府发展研究中心）

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2021年6月，宁波市委市政府提出了高质量建设共同富裕先行市的目标，并将全域国土空间综合整治作为十项基础性、牵引性、标志性的重大任务之一。与目前正在推进的农村土地综合整治相比，全域国土空间综合整治具有范围横跨城乡、涵盖国土全要素、参与主体多元等特点，对于优化国土空间格局、促进产业集约高效、实现绿色低碳发展等具有重要意义，是宁波市“十四五”全域美丽宜居品质城市建设的重点，是未来金融业支持城乡建设的重要着力点。

一、全域国土空间综合整治项目

实施特点

全域国土空间综合整治包含农用地整治、村庄整治、低效用地整治、生态修复等内容。全域国土空间综合整治，建设内容通常比较分散，且无收益子项目较多，部分整治项目与农业开发、乡村旅游、产业集聚区建设相结合，可形成一定收益。这就需要进行统筹谋划、统一立项、整体实施，加强资金收益平衡测算，形成分类支持策略。

目前，全域国土空间综合整治，一般以乡镇（街道）或土地储备机构作为实施主体，进行项目立项报批、拆迁补偿和实施，而以市场化企业作为实施主体直接开展土地综合整治较少。在资金来源上，以财政资金支持为主，主要来源于新增建设用地土地有偿使用费和政府从土地出让金中提取的部分。但由于财政资金总量有限，且在时序上较难满足需求，迫切需要加大金融支持。

二、金融支持全域国土空间综合

整治历程

全域国土空间综合整治内容涵盖农用地、旧村庄、城中村、低效产业用地和生态修复等多项内容。具体来看，金融支持宁波全域国土空间综合整治经历了四个阶段。

第一阶段（1998-2014年）。金融机构采用财政兜底、委托代建（BT）、差额补足等模式，以地方融资平台作为承接银行贷款的市场主体，以财政性资金作为还款保障，支持宁波市土地储备、土地开发复垦和旧城区改造。目前该模式已不再适用。

第二阶段（2014-2017年）。国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），剥离融资平台公司政府融资职能，明确融资平台公司不得新增政府债务，并要求推广使用政府与社会资本合作模式。同时，国务院要求加快棚户区改造，提出2013年至2017年改造各类棚户区1000万户。在这一阶段，金融机构主要通过PPP、政府购买服务等模式支持宁波市棚户区改造、农村基础设施建设。

第三阶段（2017-2019年）。财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），严禁将基础设施建设、储备土地前期开发、农田水利等建设工程作为政府购买服务项目，全面叫停政府购买服务模式。在这一阶段，金融机构主要采用PPP模式和市场化融资模式，支持宁波市农村土地整理、城乡建设用地增减挂钩及旧城区改造等。

第四阶段（2019年至今）。财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号），要求PPP项目支出不超过当年一般公共预算支出的10%，大大收紧了PPP模式的运用空间。此外，中央先后出台了多项遏制隐性债务新增的政策文件，要求严控新增隐性债务，加快存量债务化解。宁波市政府办公厅印发了《关于推进全域土地综合整治与生态修复工程的意见》，在各乡镇加快推进农村全域土地综合整治项目实施。在此背景下，金融机构积极探索运用不依托政府信用、财政还款的市场化融资模式支持宁波市全域国土空间综合整治。

三、全域国土空间综合整治融资

创新案例

（一）集体经营性建设用地入市

——以北京市大兴区为例

集体经营性建设用地入市是有效改善村庄面貌，增加农村收益、建立城乡统一建设用地市场的重要举措。2013年，我国正式启动集体经营性建设用地入市改革，2015年明确北京大兴等33个试点区域，2019年8月，集体经营性用地入市作为重要改革成果写入新修订的土地管理法，并于2020年1月1日实施。

大兴区在2015年2月纳入全国集体经营性建设用地入市试点后，立即启动了存量集体经营性建设用地现状梳理、权属登记和空间规划编制，并制定了系列配置政策。大兴区以“镇级空间统筹”方式，以镇为基本实施单元，编制镇级城乡统筹规划实施方案。截至2020年末，大兴区已有11个镇开展集体经营性建设用地入市工作，累计上市土地面积108公顷，总交易金额271亿元，用途分为产业用地、集体租赁住房用地、共有产权房三种。

在金融支持大兴区集体经营性建设用地入市过程中，形成了一系列创新做法。一是创新采取“镇级统筹”模式，全力破解“村自为战”的传统农村集体经济发展困局，主动打破村域界限，实现了以镇为基本实施单元推进改革试点的新方式。二是打造市场化实施主体。大兴区各乡镇政府指导各村经济合作社入股成立镇级集体联营公司作为入市主体，实现“一次授权、全权委托”，由镇级集体联营公司负责整治开发、拆除腾退、入市交易、收益分配等工作。三是将入市土地收益作为合规还款来源。集体土地入市收益除向区财政局缴纳收益调节金以外，其余款项由镇级联营公司自主安排，不纳入财政资金管理，不涉及政府隐性负债，可作为合规的还款来源。

（二）农村土地综合整治

——以苏州市相城区为例

全域土地综合整治是以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态环境修复，优化生产、生活、生态空间格局。2019年12月10日，自然资源部印发《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号），并于2021年1月公布首批446个试点地区名单，苏州市相城区黄桥街道纳入试点。

苏州市相城区黄桥街道全域土地综合整治项目建设内容包括区域土地整治、生态保护及基础设施提升、产业提质升级三个领域。项目还款来源包括现代农业经营收入和科创产业载体出租收入两部分，贷款金额100亿元。

在金融支持黄桥街道全域土地综合整治项目中，主要创新做法如下：一是将分散项目有机整合、实现整体资金平衡。相城区将分散的项目进行统筹谋划，形成六大类项目，编制全域土地综合整治项目实施方案，并由区政府统一批复。本项目整治后，通过科创产业载体、现代农业基地开发运营收入，可平衡前期整治投入的成本。二是区政府授权借款人为唯一实施主体。区政府批复中，同意由黄桥街道国企作为本项目区域内唯一的实施主体，结合自身发展定位以及试点方案要求，采用投资、建设、运营一体化开发模式。三是支持借款人以合法合规方式取得用地。相城区政府批复明确，要合理安排土地供应，支持实施主体合法合规取得项目建设所需土地。

（三）农用地、村庄综合整治

——以嘉兴市南湖区为例

2019年，嘉兴市南湖区入选国家城乡融合发展试验区，并启动省级全域旅游示范区创建工作。南湖“旅游+”乡村振兴项目是南湖全域旅游的延伸农业文旅项目，是服务于乡村振兴战略的乡村旅游和旅游基础设施一体化提升工程。项目建设内容包括南湖区8个乡村的土地整理与开发、灌溉工程，以及一批新旅游景点的基础设施建设，贷款金额13.7亿元。

在金融支持南湖“旅游+”乡村振兴项目中，采用了以下做法：一是抓住农村土地改革契机。在项目策划中，将农用地流转、宅基地退出等纳入建设内容。借款人直接流转获得5000亩农用地的经营权，以及通过租赁方式获得八个村集体中进城落户退出的400户宅基地房屋使用权，装修改造后作为民宿运营。二是借款人通过自营、委托运营获得收益。项目建成后形成的实践基地、农事体验等均由借款人负责实施运营，农产品销售、农家乐住宿将委托第三方专业公司运营，充分发挥第三方的专业运营能力。

四、政策建议

一是构建市场化实施主体。推动成立市场化的全域国土空间综合整治实施主体，并通过“注资、注产、授予经营权”等方式，增强市场化运营能力。积极推进当地国企和社会资本合作，通过合资成立项目公司等方式负责国土空间整治项目实施。支持市场化实施主体通过合法合规方式取得建设用地使用权、农用地经营权和相关资产运营权，并通过持续运营取得收益。

二是加强片区谋划和项目策划。明确不同国土整治片区的功能定位，如历史风貌提升、生态环境治理、产业转型升级、老旧住区改造等，设计不同类型整治路径。在项目谋划时结合片区发展定位，将收益性项目、无收益项目统筹谋划，统一立项实施，实现资金平衡。

三是加大财政金融支持力度。推动各级财政部门积极争取中央有关补助资金，加大政府债券发行力度，设立专项资金，优先安排财政预算用于全域国土空间综合整治。发挥开发性、政策性金融中长期、低成本资金优势，引导商业金融机构创新服务产品，加大对全域国土空间整治项目的金融支持力度。

作者：李红强，国家开发银行宁波市分行；林倩，宁波市自然资源和规划研究中心

注：本文系宁波市2021年度第三批市哲社规划课题（年度课题）“宁波美丽乡村投融资体制和重点领域融资模式研究”（G21-3-ZX108）的研究成果